媒体建议对公职人员登记财产实行“名单管理”
2013/5/5 作者：
文章称，我国对上市公司高管及其家属股票交易的监控，是“名单管理”的成功经验。几千家上市公司的高管及其家属有几十万人，他们的名单全部在证券交易信息系统内监控，一旦买卖了特定股票，交易系统立即自动报警、并进入事先设定的鉴别和处理流程。由于上市公司高管都知晓自己和家属属于“被系统自动监控对象”，除非误操作，绝对不会去买卖特定股票，这就在特定领域基本杜绝了违规行为。
文章表示，借鉴这一思路，建议对公职人员登记的本人及其家属的财产也可以实施通过信息系统自动进行的“名单管理”。具体做法是：
1.建立监控名单。名单涵盖的范围，最终应包括所有履行申报义务的公职人员。至于是否需要包括配偶、第一顺序继承人、第二顺序继承人，甚至包括秘书等(香港某些公务员的私人秘书也被列入财产申报对象范围)，则根据部门和岗位确定。确定后，应让列入名单的公职人员及家人知情。
2.制定有关核查公职人员财产的法规，规定所有的财产登记、管理机构或部门有责任配合纪委或监察部门，按要求提供监控名单中人员的财产状况信息。
3.把监控名单导入银行、证券、房地产、公司注册、车辆及船舶等财产登记机关的信息系统，由信息系统向监管部门定期报送持有财产清单。对于异常的动作、状态(如单笔支用超过一定限额、银行余额超过一定限额、房产套数超过一定数量等)，系统自动报警。
为有利于后续信息的公正处理，报送的清单、异动报告等可参照高考的“密封阅卷”，隐去姓名、只用代号。姓名和代号的对应关系只由核心管理部门掌握。
4.核查信息的后续鉴别、处理，应尽量由软件系统自动进行，以避免人工干预，如自动通知本人要求说明、自动向上一级部门报送、自动通知特定机关等。
5.必要时，可通过国际间合作，有重点地选择一些国家，要求其配合实施名单管理。如美国就以反恐和查税的名义，要求外国银行提供特定对象的银行存款信息。
采取上述措施后，公职人员放在本人或家人名下的财产信息由系统自动发送，由系统按设定的流程和规则鉴别处理，既消除了“房产没联网”、“外地存款没法查”、“股票账户保密”、“不一定就查到我”之类的侥幸心理，也避免了抽查的选择性执法之嫌、避免了依赖人工干预所必然导致的“说情”压力，从手段上保证了公职人员登记在自己或家庭成员名下的财产的完整性、真实性。而由监管部门实时掌握公职人员的完整财产信息，应该更有震慑力，更能让公职人员规范持有、处置财产的行为。
文章强调，在以上建议的实施过程中必须采取各种措施实现对监管部门本身的监督包括必要的公众监督，以保证监管不致失效、不被滥用，为最终的财产公示创造条件、奠定基础；同时，对于“名单管理”的信息系统，在开发、实施时必须实施最严格的权限管理。
通过“依法披露代持”减少隐瞒财产
文章称，上述“名单管理”的措施，解决了公职人员登记在本人或家人名下的财产的监管问题，却无法监管由公职人员放在家庭外人员名下的财产，即所谓“代持”。不消除代持，公职人员的财产申报、核查、公示，都将流于形式。
文章指出，中国现行法规已经规定，股份公司在上市前必须由股东披露“是否存在为他人代持股权”的情形。建议将这一规定适当扩展，修订有关财产登记的法律法规，规定公司股权、房屋、存款、车辆等财产的所有人，需如实披露“是否代别人持有、为何人代持”。如果未依法披露，不但代持者本人要承担相应的法律责任，而且，如果被代持者属于公职人员，则在代持关系事后被揭露或发生纠纷时也要接受相应的处罚。
文章介绍，采取以上措施后，公职人员的财产“代持”行为就会有两方面的后果：一方面，因为“代持而不披露”属于违法行为，婉拒代持就有了更有力的理由。另一方面，在“代持”时一般都会签订“内部协议”以保证将来(如公职人员退休后)的索还，但因为法律已规定这种“内部协议”发生纠纷时公职人员要接受处罚，则存在着代持人否认内部协议、把财产据为己有的风险。这样，就可以大大减少公职人员通过让他人代持从而隐瞒财产的行为。
为了便于操作、重在对今后的“警示”，可先从新增财产登记开始要求披露，也可以规定先披露为公职人员代持的情形。
“一人多户口”，实际也是一种“代持”。这既导致对公职人员财产的监管失效，也是对中国号称“全球最严密的户籍制度”的嘲弄。建议运用例如图像识别技术，在人口户籍系统内对公民照片加以比对，发现和消除“一人多户口”。进一步，应考虑在户籍登记、身份证发放时应用指纹、DNA技术，保证户籍唯一性。
文章介绍，日前，北京大学已经召集专家学者对以上建议进行了专题研讨，与会专家普遍认为措施切实可行，并且，指出这是用技术部分弥补制度失灵、用系统自动运行尽量替代人工干预、将现代公司治理结构借鉴于政治制度设计的创新思路。同时，专家们也对名单的确定规则和范围、管理部门的互相牵制、核查所得资料的不被弃用或滥用、“披露代持”时对私权的保护、具体实施的思路和步骤等提出了很好的建议。
实施步骤及处置思路
文章指出，公职人员财产处置牵一发动全身，应该考虑到历史、现实、传统、制度等各方面的原因，寻求法制、民意、历史因素、队伍稳定的最大公约数。
营造氛围。通过政策法律、舆论宣传、技术手段、典型案件的各种方式，让公职人员充分了解： “名单管理”、“披露代持”的措施将要实施，其后，无论是否涉及案件、是否被抽查，财产信息一定会完整地被组织掌握；任何转移、变卖资产的行为，极可能提前引爆问题、遭受惩处；处置“灰色”财产将适度新老有别，以前形成的有可能获得从宽处置，今后获取的处罚不贷。
逐步实施“名单管理”、“披露代持”。中纪委已经确定要进行“抽查”，可以把“名单管理”作为抽查的技术方式，快速对党内领导干部实施。然后再通过立法途径，逐步扩大到履行全体申报义务的公职人员。
在核查的同时，必须重点解决“灰色”财产的定性、处置、消化，争取尽快被公众接受：充分论证“灰色”和“黑色”收入在恶劣程度、金额、社会危害性等各方面的区别，从性质上说明“灰”“黑”分色处理的必要性；分析公职人员财产的整体状况，从“法不责众”的角度说明“灰”“黑”分色处理的必要性；制定、修订有关政策法规，为“灰”“黑”分色处理提供制度可行性。如规定没有直接权钱交易的收受利益、在一定限额下为“灰色”；或超过正常收入的一定限额为“灰色”等，并适当调整“不明财产来源”罪的限额。但必须明确是在一个时间点之前的，“既往基本不咎，以后坚决杜绝”。
文章强调，对于“黑色”财产即贪腐所得，可以根据核查的结果采用两种对策：如果占公职人员总数比例不高，则可以“发现一起、惩处一起”。即使涉及人数较多，对贪腐所得财产本身也必须收归社会所有，坚决不让贪腐分子在经济上占便宜。但是，是否惩处则可区分不同情况：如与案件相关、或曾企图转移的必须惩处；如属由信息技术手段获取、或自行申报获取、或“代持披露”录入等的可暂不惩处，予以“挂账”，如果该公职人员此后不再腐败则不予追究，如再腐败则新账、老账一起清算。
