中印“帐篷对峙”使中国边界问题再次引发舆论关注———

“5月初，持续20余天的中印边境“帐篷对峙”事件和平收场，边界问题成为舆论关注的话题。作为世界上边界情况最复杂的国家之一，陆地和海洋大国中国在新中国成立后是如何确定陆地边界的？是如何处理周边海洋事务的？

外交部边界与海洋事务司司长邓中华日前透露，中国与14个陆地邻国中的12个划定并勘定了边界，解决了90%的定界问题。即使像中印（印度）边界、中不（不丹）边界还没有划定，但是总体形势也是稳定的。”

逐渐清晰的陆地轮廓

历史上，中国与大多数周边国家“有疆无界”。新中国成立初期，继承的是一条与所有周边国家都存在争议的陆地边界：有的是不平等条约规定的边界，有的是多年形成的传统习惯线，还有实际控制线。

今年1月初，中国地图出版社公布了最新的竖版《中华人民共和国全图》，首次全景展示中国陆海疆域。人们发现，过去认为中国版图“东西长、南北短”是错误的。有网友感叹，看新地图，“有雄鸡站起来的感觉。”

中国是世界上边界情况最复杂的国家之一。“雄鸡”，实际上是新中国陆地国界线的形状。中国陆地边界线总长2.2万多公里，与14个国家接壤，是世界上陆地边界线最长和邻国最多的国家。

从1960年中国和缅甸签订新中国首个边境协议开始，“雄鸡”的轮廓在此后的半个多世纪里，逐渐清晰起来。外交部边界与海洋事务司（简称边海司）司长邓中华4月初做客人民网“强国论坛”时透露，中国与14个陆地邻国中的12个划定并勘定了边界，解决了90%的定界问题。“即使像中印（印度）边界、中不（不丹）边界还没有划定，但是总体形势也是稳定的。”

历史上，中国与大多数周边国家“有疆无界”。新中国成立初期，继承的是一条与所有周边国家都存在争议的陆地边界：有的是不平等条约规定的边界，有的是多年形成的传统习惯线，还有实际控制线。

此后，中国经历了两次解决陆地边界问题的高峰期。一次是上世纪60年代，中国和缅甸、尼泊尔、蒙古、巴基斯坦、阿富汗等国签订了边界条约或协定。另一次是上世纪90年代到本世纪的头十年内，中国又解决了和俄罗斯、老挝、越南以及新独立的哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国的划界和勘界工作。

2004年10月，在经历了40余年的艰苦谈判后，中俄签署了《关于中俄国界东段的补充协定》，标志两国边界线走向全部确定。2008年10月，黑瞎子岛成为中俄4300多公里长的边界上最后完成勘界立桩的地方，“鸡冠上的明珠”部分回归中国陆地版图。

和平谈判与军事冲突

边界问题涉及到历史、法理、民族、国民感情、国际关系等诸多因素，解决起来并非易事。虽然中国一直坚持和平谈判的原则，却未能避免和周边国家因边界问题发生军事冲突。

在武汉大学中国边界研究院院长胡德坤教授看来，“和平协商”是理解新中国边界政策的关键词。

上世纪50年代，中国和缅甸开启了首个和周边国家关于边境问题的谈判。缅甸是非社会主义国家中第一个承认新中国的国家，但担心中国有“大国沙文主义”倾向。缅甸首任总理吴努说：“中国好比大象，缅甸好比羔羊，大象会不会发怒，无疑会使羔羊常常提心吊胆。”

时任中国总理周恩来希望把中缅边界问题作为突破口，为解决其他边界问题开个好头。周恩来亲自抓中缅边境谈判问题，他三次穿缅甸民族服装访缅，为谈判营造友好的环境。

中缅顺利达成边界协议起到了示范作用。此后短短四五年时间里，中国和巴基斯坦、阿富汗等其他五个国家通过平等协商解决了边界问题。

边界问题涉及到历史、法理、民族、国民感情、国际关系等诸多因素，解决起来并非易事。虽然中国一直坚持和平谈判的原则，却未能避免和周边国家因边界问题发生军事冲突。

中印边界是历史遗留问题，纷繁复杂。全长1700余公里的中印边界分东、中、西三段，最具争议的是东段，也就是历届中国政府均不承认的“麦克马洪线”。1953年，印度占领了“麦线”以南大片中国领土。中国谋求和平解决，遭到了印方拒绝。1962年，印度推行“前进政策”，在边境发动武装进攻，中国被迫进行自卫还击后，重申谈判解决边界问题。

1964年，中国和苏联启动了首轮边界谈判，并未缓和从60年代以来边境的紧张局势。1969年3月，中苏双方在珍宝岛地区爆发了边境武装冲突。中国前驻乌克兰、波兰、哈萨克斯坦大使周晓沛对媒体回忆，同年9月11日，周恩来与苏联部长会议主席柯西金在北京机场会晤，达成“不应为边界问题打仗，应通过和平谈判解决”的两国总理谅解。

自上世纪70年代开始，中国、越南就陆地边界展开谈判，其后因为军事冲突而中断，直到90年代才重启和平谈判，并在1999年签订了《中越陆地边界条约》。

中国社科院边疆史地研究中心副主任李国强在接受本报记者采访时表示，尽管在陆地边界问题上中国和邻国发生过冲突，但中国始终坚持和平协商的原则，最终解决问题都是通过外交谈判实现的。

坚持原则与灵活创新

国际形势在发生重大变化的时候或者地区格局产生深刻调整的时候，往往会给解决边界问题带来一些曙光和转机。我们需要抓住稍纵即逝的战略机遇。

边界涉及到一国的核心利益。边海司副司长欧阳玉靖2月初在国际在线和网友进行交流时说，为了促进边界问题的尽早解决，中方将原则的坚定性和策略的灵活性有机结合起来，不断开拓创新。

欧阳玉靖有着丰富的边界谈判经验，参与过中（苏）俄国界协定谈判、中塔边界划界谈判等。在谈到中国在边界问题上积累的经验时，他认为解决边界问题和国际形势、地区格局密不可分。

“国际形势在发生重大变化的时候或者地区格局产生深刻调整的时候，往往会给解决边界问题带来一些曙光和转机。我们需要抓住稍纵即逝的战略机遇。”

苏联解体后，原来的各加盟共和国成为独立的主权国家，长达7600多公里的中苏边界变成了与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国的边界，这意味着中国的边界谈判对象由一个变成了四个。中国抓住了这个历史机遇，陆续完成了边界的划界和勘界工作。

边界问题很多都是历史遗留问题。中国在讲历史法理的同时尊重现实利益，努力寻求公平合理的解决办法。

在和缅甸进行谈判时，不平等条约规定的“1941年线”成为中缅谈判中争议最大的问题。“1941年线”是抗日战争时期英国逼迫当时中国政府划定的中缅南段一条边境线。周恩来总理认为，如果中国废弃旧条约，会使人觉得历史上所有划界条约都可以改变，使得四邻不安，但两国可以在友好协商的基础上进行调整，以照顾到双方利益。最终达成的协议是：缅甸把班洪部落和班老部落在“1941年线”以西的辖区划归中国；中国政府把英国“永租”的猛卯三角地移交给缅甸。

胡德坤教授对本报记者说，新中国边界政策是从在与邻国谈判解决争端的基础上逐步形成的，体现了和平协商、互谅互让、维护国家主权的原则。在坚持原则的基础上，中国在处理边界事务上也在走向机制化。

5月初，持续20多天的中印军队边境“帐篷对峙”在印度外长访华前和平收场。中国现代国际关系研究院研究员、印度问题专家马加力先生在接受本报记者采访时认为，中印在解决边界问题上建立了多种渠道和沟通机制，外交渠道和边防会晤使得对峙事件趋于缓和。

胡德坤认为，中国对边界问题的解决，为中国发展营造了和平稳定的环境。近年来，中国提出了“睦邻、安邻和富邻”的周边外交政策，在和邻国和睦相处的同时，加强与邻国的互利合作。

捍卫“蓝色国土”的挑战

中国在陆海的边界政策都是“平等协商，互谅互让”，但贯彻效果有一定差异。目前，中国同日本、菲律宾等8个海岸相邻和相向的国家都存在海上争议。在2002年到2012年这11年间，中国有9年面临岛礁主权争端。

中国既是陆地大国，也是海洋大国。在大多数陆地边境问题已经彻底解决之后，海洋划界刚刚起步。除了已经划定中越北部湾海上边界之外，中国尚未划定在黄海、东海和南海的与海上邻国之间的绝大部分海上边界。

中国海洋法学家、中国社会科学院国际法研究中心研究员刘楠来在接受本报记者采访时说，中国周边海洋争议可分为两类：一种是岛礁主权争议，比如东海的钓鱼岛问题和南海的南沙群岛问题；另一种是海洋划界争议，即属经济区和大陆架的划界问题。根据1982年通过、1994年生效的《联合国海洋法公约》，沿海国可以主张200海里宽的专属经济区和大陆架，使得许多海上邻国的海洋主张出现重叠。

在处理海洋争议上，上世纪80年代邓小平就提出了“主权属我、搁置争议、共同开发”的战略思想。2009年3月，外交部成立了边界与海洋事务司，整合了亚洲司、欧亚司以及条法司负责的部分职能，不仅包括拟定陆地、海洋边界外交政策，也包括指导、协调海洋对外工作。外界认为，这是中国海洋发展的一大标志性事件，有望打破中国海上划界僵局。

有学者认为，中国在陆海的边界政策都是“平等协商，互谅互让”，但贯彻效果有一定差异。目前，中国同日本、菲律宾等8个海岸相邻和相向的国家都存在海上争议。

国家海洋局海洋发展战略研究所本月8日发布的《中国海洋发展报告(2013)》称，对中国2002-2012年面临的主要海洋安全问题的统计显示，在这11年间，中国有9年面临岛礁主权争端。“2012年来，中国面临的最直接的海上安全问题是岛礁主权争议引发的安全威胁。”

李国强认为，海上争议和划界问题本身就十分复杂，一方面有关国家在不断扩大自己的诉求，力图使得自身既得利益最大化；另一方面有区外国家进行干预和介入，解决海上争议和划界是长期问题，需要耐心。

“海上划界要依据国际法，本着互谅互让原则，通过外交谈判来解决。在最终划界问题得到解决之前，应该探讨临时安排和过渡性办法，建立管控海上冲突机制，尽量维护海上稳定。要达到这一目标，需要双方建立互信基础。仅有中国做出努力是不够的，各相关国家都要做出努力。”李国强说。

边界线是如何确定的？

对于很多人来说，边界工作十分神秘。外交部边海司司长邓中华和副司长欧阳玉靖分别在4月及2月和网友进行交流时，对此进行了“揭秘”。

定界的第一步是划界，就是中国与邻国通过外交谈判就两国的边界位置达成一致，并签订边界条约或者协定予以法律确认。谈判过程中，双方为维护各自的领土主权经常“寸土必争”，常常耗时十几年甚至几十年。比如中苏（中俄）边界谈判历时40余年，中越陆地边界谈判历时20余年。

划界协议生效，就要进入第二步勘定边界。主要是通过技术手段，通过全球定位系统、遥感技术、航空技术也包括测绘技术、地理信息技术等等，把条约里规定的界线走向和叙述在实地找到，确定界线走向，再实地竖立界桩。

中国边界地区地形复杂，北部有冰河沼泽，大漠戈壁，西部有雪山高原、湍流深谷，南部有崇山峻岭、热带雨林，很多边境地区人迹罕至。有时勘界要先坐汽车，没有路后开始换上马匹甚至牦牛，有些陡峭的地方只能靠人爬。勘界工作不仅艰苦，还有危险。例如在中越边境地区，有以前遗留下来的地雷，有一位勘界工作人员踩到地雷上，一直站了几个小时等待排险。

界线勘定之后，就要对边界进行管理。第一类是维护好边界，保持边界线的清晰和稳定。例如陆地边界经过原始森林的地方有林间通视道，经过两三年树长高了，需要复打使得界线清晰。中国有很长的界线是沿着界河走的。由于自然原因河道会改变，改道需要维护界河和界线的稳定。

第二类就是管理好边界，加强边界管理的法制化、机制化、制度化、信息化。截至去年年底，中国同邻国之间已签署了边界管理双边协定达240余个，包括边界管理的内容、边界口岸开放的内容、边境地区环保的内容等。同时，中国和邻国也建立了很多双边合作的机制，如边界联合委员会、跨界河流联合委员会等。